Limiti delle ispezioni nello studio notarile e art. 8 CEDU alla luce della recente sentenza 2025 Kavečansky

Introduzione: i poteri ispettivi dei consigli notarili negli studi notarili  

Le ispezioni negli studi notarili da parte dei Consigli notarili sollevano oggi interrogativi nuovi, soprattutto dopo la sentenza CEDU Kavečansky sul diritto al rispetto del domicilio professionale e della vita privata.

In questo articolo analizzo i limiti delle ispezioni nello studio notarile e art. 8 CEDU, partendo dall’art. 93-bis l.n. e mettendolo a confronto con le garanzie convenzionali e costituzionali.

Mentre l’art. 93 attribuisce ai consigli il potere generale di vigilanza sui notai, subito dopo ne regola alcuni contenuti in questi termini nell’art. 93 bis:

“2. Al fine di controllare il regolare esercizio dell’attività notarile, i consigli notarili distrettuali, tramite il presidente o un loro componente, delegato dal consiglio, possono: 

a) effettuare accessi agli studi ed esaminare atti, repertori, indici, registri, libri e documenti contabili del notaio nonché richiedere, anche periodicamente, informazioni e l’esibizione di documenti, estratti repertoriali, atti, registri e libri anche di natura fiscale” (…)

Come si vede sono facoltà distinte, perché mentre per le ispezioni è il consiglio ad entrare nel domicilio del notaio, nel secondo caso é il notaio che deve trasmettere al consiglio i dati o documenti richiesti.

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Il dovere di collaborazione del notaio con il consiglio e il rifiuto dell’ispezione

Sul secondo aspetto dei poteri del c.n. si può essere abbastanza rapidi: il notaio è tenuto a collaborare con il consiglio ai sensi dell’art. 24 del vigente codice deontologico, che non innova da questo profilo rispetto al previgente art. 22.

Si possono quindi confermare i risultati già raggiunti, ovvero che la mancata collaborazione del notaio costituisce illecito disciplinare, che questo può rilevare anche se occasionale, ai sensi della lett. a) dell’art. 147 l.n. ma che il consiglio non può chiedere al notaio di selezionare i documenti anche potenzialmente a suo danno (es. tutti gli atti in cui abbia omesso di indicare il locus loci), perché vige il principio nemo tenetur se detergere (Cass. 9 ottobre 2020, n. 21830).

Quindi il notaio deve rispondere al consiglio, che ovviamente deve essere ragionevole nella tempistica delle richieste (non si può pretendere la copia di centinaia di atti entro una settimana), ma è compito del consiglio esaminarli e trarre le valutazioni che ritenga.

Per altri approfondimenti rinvio al mio commento agli artt. 24 e segg. dei nuovi Principi di deontologia che si legge in Il nuovo codice deontologico notarile, ed. Giuffrè, 2025.

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Limiti alle ispezioni nella sede del notaio e tutela del domicilio

Molto meno chiara é invece la questione delle ispezioni, per la quale non ci sono indicazioni nel Regolamento del 1914, mentre l’art. 23 dei Principi (identico sul punto all’art. 32 dei Principi del 2008) ribadisce la facoltà di ispezione

“nelle ipotesi previste dalla normativa di legge e regolamentare”

e non poteva essere diversamente.

Orbene il tema che si pone oggi, a seguito di una recente pronuncia della Corte europea dei diritti umani con la sentenza Kavečansky contro Repubblica dí Slovacchia (ricorso 49617/22), relativa ad un sequestro penale operato nello studio di un notaio slovacco, consiste nella legittimità di queste ispezioni.

Infatti la legge notarile non prevede alcun procedimento preventivo di autorizzazione né successivo di convalida da parte di organi terzi, diversamente dalle ispezioni in sede penale, per le quali la disciplina è contenuta negli art. 244 e seguenti c.p.p.

Certamente la materia è diversa e quindi, non vertendosi in tema di processo penale e di illeciti così sanzionati, si deve trovare una soluzione specifica, legata alla natura amministrativa dei controlli dei consigli.

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Quale possibile costruzione del potere ispettivo dei C.N.?

Queste ispezioni sono evidentemente dirette a cercare le prove degli illeciti che si assumono compiuti dal notaio, prove che peraltro dovranno poi essere nuovamente assunte avanti alla commissione di disciplina ai sensi dell’art. 156 bis della legge notarile, posto che occorre dar vita al contraddittorio di fronte al giudice disciplinare.

Vero è peraltro che nel momento in cui il consiglio, tramite i consiglieri a ciò delegati, entra nello studio del notaio, accede a dati che possono essere riservati e protetti dall’obbligo di segreto professionale (art. 622 c.p.): non tanto quelli contenuti negli atti pubblici, ovviamente, quanto nel materiale che il notaio conserva all’interno dei propri fascicoli.

È certamente vero che il notaio è un pubblico ufficiale e dunque nei suoi fascicoli non deve essere conservato alcunché di illecito, ad esempio le prove di pagamenti in contanti ed in violazione delle norme sui pagamenti in denaro, posto che dovrebbe immediatamente seguire le disposizioni della disciplina antiriciclaggio facendo le apposite segnalazioni di operazioni sospette.

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Profili disciplinari dell’accesso alla sede del notaio e possibilità di rifiuto

Il tema però non è questo, ma la possibilità di entrare nel domicilio del notaio senza il suo consenso e, qualora egli non presti il consenso, se tale suo rifiuto costituisca di per sé illecito disciplinare.

Le ispezioni nello studio del notaio, in quanto domicilio professionale, incidono sul diritto al rispetto della vita privata e del domicilio ai sensi dell’art. 8 CEDU, come chiarito dalla Corte europea

Sebbene la formulazione della legge notarile, in uno con l’obbligo di collaborazione stabilito dai principi di deontologia, sembri far apparire necessaria la risposta nel senso della illegittimità del comportamento ostativo del notaio, la ricordata sentenza della corte di giustizia pone importanti dubbi in senso opposto.

La circostanza che le ispezioni siano previste dalla legge notarile e che riguardino la verifica degli illeciti supera però il primo problema, cioè quello della esistenza di una base legale in forza della quale si voglia effettuare l’ispezione, come previsto dall’art. 8 della Convenzione, per il quale

“1. Ogni persona ha diritto al rispetto della propria vita privata e familiare, del proprio domicilio e della propria corrispondenza.

2. Non può esservi ingerenza di una autorità pubblica nell’esercizio di tale diritto a meno che tale ingerenza sia prevista dalla legge e costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria alla sicurezza nazionale, alla pubblica sicurezza, al benessere economico del paese, alla difesa dell’ordine e alla prevenzione dei reati, alla protezione della salute o della morale, o alla protezione dei diritti e delle libertà altrui”

L’art. 93 bis l.n. costituisce la base legale, anche se restano al momento da chiarire altri profili di legalità della norma stessa, in relazione alla previsione di inviolabilità del domicilio contenuta nell’art. 14 della Costituzione.

L’altro aspetto del problema è invece duplice: anzitutto se si verta in una delle ipotesi contemplate dall’art. 8 della Convenzione e poi, questione diversa e su cui quella decisione si era concentrata, quali eventuali forme di controllo siano previste sull’ispezione, che è completamente priva di regole nella legge notarile, come notato in apertura del commento.

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La sentenza CEDU Kavečansky di aprile 2025 sulle perquisizioni nello studio notarile

La sentenza CEDU Kavečansky in tema di perquisizioni nello studio notarile rappresenta un precedente chiave per valutare la tenuta costituzionale e convenzionale delle ispezioni disciplinari nei confronti del notaio.

È quindi necessario riportare la motivazione della Corte EDU: 

“60. Nel contesto delle perquisizioni e dei sequestri, il diritto interno deve offrire all’individuo una certa protezione contro interferenze arbitrarie con i diritti garantiti dall’articolo 8. Deve, quindi, essere sufficientemente chiaro nei suoi termini per fornire ai cittadini un’indicazione adeguata delle circostanze e delle condizioni in cui le autorità pubbliche sono autorizzate a ricorrere a tali misure. Inoltre, la perquisizione e il sequestro costituiscono una grave ingerenza nella vita privata, nel domicilio e nella corrispondenza e devono pertanto basarsi su una legge particolarmente precisa. È essenziale disporre di norme chiare e dettagliate in materia.

61. Per quanto riguarda la tutela procedurale, la Corte attribuisce particolare importanza al segreto professionale degli avvocati, legato al loro ruolo nell’amministrazione della giustizia e alla tutela del diritto del cliente a un equo processo. Lo stesso principio può applicarsi alla protezione delle informazioni relative all’esercizio di altre professioni giuridiche che comportano il trattamento di informazioni coperte da segreto professionale, come la professione di notaio nel sistema giuridico slovacco” (…)

“64. Quanto alla condizione qualitativa della compatibilità con lo Stato di diritto, la Corte ribadisce che, nel contesto delle perquisizioni e dei sequestri, la legislazione nazionale deve prevedere garanzie adeguate e sufficienti contro l’arbitrarietà. Sebbene la Corte riconosca agli Stati contraenti un certo margine di apprezzamento in tale ambito, deve essere particolarmente vigile quando, come nel caso di specie, le autorità sono autorizzate dalla legge nazionale a ordinare ed eseguire perquisizioni senza mandato giudiziario. Se si vuole proteggere gli individui da ingerenze arbitrarie con i diritti garantiti dall’articolo 8, occorre un quadro giuridico rigoroso e limiti molto severi a tali poteri.

65. Come già indicato, le disposizioni allora vigenti consentivano alle autorità inquirenti di effettuare perquisizioni e sequestri in locali non residenziali, nella fase iniziale del procedimento penale, senza previa autorizzazione giudiziaria, sulla base di un mandato emesso dall’investigatore e approvato dal pubblico ministero, qualora vi fosse un ragionevole sospetto di reperire oggetti rilevanti ai fini del procedimento penale. La Corte osserva che la formulazione di tali disposizioni non limitava la discrezionalità delle autorità inquirenti, che erano le sole responsabili di valutare la necessità e la portata delle perquisizioni e dei sequestri.

66. La Corte ha già affermato che, in tali casi, anche l’assenza di un mandato giudiziario può essere compensata dalla disponibilità di un controllo giurisdizionale effettivo e diligentemente condotto, successivo all’esecuzione della misura. 67. (Omissis).

68. Alla luce di quanto precede, la Corte ritiene che il diritto del ricorrente al rispetto della vita privata e del domicilio sia stato violato a causa dell’assenza di un previo mandato giudiziario e della mancanza di un controllo giurisdizionale effettivo e successivo, sia in relazione alla decisione di disporre le perquisizioni, sia al loro svolgimento. La situazione è stata aggravata dal fatto che le perquisizioni si sono svolte nei locali dello studio notarile”

Quale perimetro di legittimità per le ispezioni negli studi notarili dopo la CEDU?

Orbene, il tema che si pone oggi, a seguito della sentenza CEDU Kavečansky sulle perquisizioni nello studio notarile, consiste nella legittimità e nei limiti alle ispezioni negli studi notarili art. 8 CEDU.

La base legale: art. 93-bis l.n., art. 14 Cost. e rinvio alla l. 241/1990

Orbene, con una certa fatica si può comunque ritenere assolta la necessità di rendere esplicite le circostanze dell’ispezione, leggendo nel loro collegamento funzionale gli artt. 93 e 93 bis della legge notarile, anche se rimane pur sempre aperto il tema della conformità al già ricordato art. 14 della costituzione, per il quale le ispezioni nel domicilio, oltre a dover essere previste dalla legge -e la previsione c’è- devono anche avvenire

“nei modi stabiliti dalla legge secondo le garanzie prescritte per la tutela della libertà personale”

e di questo invece non c’è traccia nella legge notarile.

Nel caso delle ispezioni disciplinari manca anzitutto una preventiva autorizzazione di un’autorità giudiziaria a favore del consiglio notarile e quindi tale deficit potrebbe essere superato solo se si individuino i meccanismi di controllo giurisdizionale richiesti dalla Corte.

Questi meccanismi in realtà sussistono: si tratta della possibilità di impugnare avanti ai tribunali amministrativi le delibere consiliari che dispongono l’ispezione, in ragione della presenza o meno dei requisiti richiesti dalla l. n. 241/1990 per la legittimità dei provvedimenti amministrativi.

La stessa legge notarile richiama infatti questa disciplina nell’art. 160, per i casi che non regola, tra cui appunto le modalità di ispezione.

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L’ispezione come strumento a tutela dei “diritti altrui” e della concorrenza leale tra notai

Resta tuttavia il merito delle ispezioni:

• escluso che il consiglio possa procedere a qualsivoglia sequestro, che finalità legittima può avere l’ispezione, tenendo conto che l’art. 8 della Convenzione pretende che abbia ad oggetto specifiche ragioni di tutela?

Leggendo l’art. 8, questa legittimità c’è solo se l’ispezione sia diretta alla tutela di “diritti … altrui”; le altre ipotesi o non sono di competenza del consiglio notarile (semmai del pubblico ministero) o non riguardano l’attività del notaio.

Orbene se si eliminino le ragioni che trovano una diversa tutela con mezzi appropriati e proporzionati (ad es. la richiesta al notaio di consegnare copie di documenti o di fatture), si possono individuare due ragioni, che devono sorreggere la delibera consiliare fin dal suo inizio:

1. La prima attiene alla presenza del notaio nella sede, nei giorni di presenza obbligatoria e, specularmente, la presenza nel recapito nei giorni in cui debba essere nella sede;
2. La seconda è la verifica se lo studio (o il recapito) possiedano i requisiti di autonomia e idoneità rispettivamente indicati oggi dagli artt. 6 e 10 dei Principi.

Si tratta di verifiche che non possono chiedersi al notaio, quantomeno ad es. perché non è detto che dall’esame degli estratti repertoriali risultino sempre dati coincidenti con la realtà (il notaio può trovarsi nel recapito quando non deve per ricevere clienti con i quali stipulare nell’orario idoneo), mentre sarebbe probabilmente ridicolo chiedergli di dichiarare se il suo studio o recapito siano adeguatamente attrezzati.

I “diritti altrui” che legittimano l’ispezione ai sensi dell’art. 8 sono quelli ad una concorrenza leale rispetto agli altri notai, che va garantita ai sensi degli artt. 17 e seguenti dei Principi di deontologia.

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Cosa accade se il notaio rifiuta l’accesso allo studio?

In definitiva si può ritenere che la facoltà di procedere ad ispezioni in capo al consiglio sia legittima a condizione che riguardi solo fatti per i quali possa emergere la violazione dei predetti diritti di terzi e che si svolga nel rispetto delle prescrizioni della l.n. 241/1990, che però nulla dice sulla possibilità di effettuarle contro la volontà del notaio ispezionando.

Se perciò il notaio rifiuti l’ispezione, non c’è modo di eseguirla manu militari, sicché resta un’unica soluzione: contestargli la mancata collaborazione con il consiglio distrettuale, rispetto alla quale spetterà al notaio dimostrare o la sussistenza di vizi della delibera che aveva disposto l’ispezione o motivi validi per rifiutare l’ispezione stessa, ad es. che nel giorno in cui i consiglieri volevano entrare, egli si trovava nell’impossibilità di assistere all’ispezione ed i consiglieri non abbiano inteso rinviarla ad altro momento.

In questa prospettiva, il dovere di collaborazione del notaio con il consiglio deve essere bilanciato con le garanzie convenzionali sul domicilio del notaio e tutela della vita privata art. 8 CEDU, evitando automatismi sanzionatori in caso di rifiuto