Conflitto di interessi nel Consiglio notarile: quando è invalida l’azione disciplinare

Introduzione

Conflitto di interessi nel Consiglio notarile: che cosa accade se alla deliberazione con cui un Consiglio notarile decide di promuovere un procedimento disciplinare partecipa un componente che ha un interesse personale nella vicenda?

Il problema non riguarda soltanto la regolarità interna del funzionamento del Consiglio.

Con la sentenza 27 giugno 2026, n. 22097, la Corte di cassazione ha affermato un principio di notevole importanza per il procedimento disciplinare notarile: la delibera con cui viene promossa l’azione costituisce un “presupposto di legittimità dell’azione disciplinare” e il vizio derivante dalla partecipazione di un componente in conflitto di interessi può quindi riflettersi sugli atti successivi, sino alla decisione della CO.RE.DI.

La questione assume un rilievo evidente anche dal punto di vista difensivo. Quando viene impugnata una sanzione disciplinare, infatti, non sempre è sufficiente esaminare soltanto la contestazione e la decisione della Commissione: può essere necessario risalire alla fase precedente e verificare come si sia formata la volontà del Consiglio notarile che ha promosso il procedimento.

Il caso deciso dalla Cassazione n. 22097/2026

La vicenda prendeva origine da una delibera del Consiglio notarile del Distretto di Lucca del 17 ottobre 2023, adottata all’unanimità, con la quale era stata richiesta l’apertura di un procedimento disciplinare nei confronti di una notaia per sei diversi addebiti.

Due delle contestazioni avevano però una caratteristica particolare.

Esse riguardavano atti che si ponevano in rapporto diretto con un precedente rogito formato dal Presidente dello stesso Consiglio notarile. Secondo la ricostruzione processuale, la notaia incolpata aveva posto in essere atti successivi diretti a rimediare ad asserite carenze del precedente atto.

La professionista eccepiva quindi che il Presidente avrebbe dovuto astenersi dalla discussione e dalla votazione della delibera che aveva promosso il procedimento disciplinare.

La Corte d’appello di Firenze accolse l’eccezione.

Secondo il giudice del reclamo esisteva infatti un interesse personale del Presidente: l’affermazione della correttezza degli atti successivamente compiuti dalla notaia avrebbe potuto comportare, indirettamente, una valutazione negativa dell’atto precedentemente rogato dal Presidente e avrebbe potuto inoltre esporlo a eventuali pretese risarcitorie dei clienti.

Per questa ragione la Corte d’appello annullò la decisione disciplinare.

Il Consiglio notarile ricorse in Cassazione.

La tesi principale sostenuta nel ricorso era che il possibile conflitto interessasse soltanto due dei sei capi di incolpazione. La delibera, pur formalmente unica, avrebbe avuto secondo il ricorrente un contenuto plurimo e scindibile: la partecipazione del Presidente avrebbe quindi potuto incidere, al massimo, sulle contestazioni direttamente connesse agli atti da lui rogati.

La Cassazione ha respinto questa impostazione.

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L’obbligo di astensione nel Consiglio notarile: l’art. 103 del regolamento

La norma da cui prende le mosse la decisione è l’art. 103 del r.d. 10 settembre 1914, n. 1326, regolamento per l’esecuzione della legge notarile.

La disposizione stabilisce che:

Non può alcuno dei componenti il Collegio od il Consiglio notarile prendere parte alle deliberazioni né assistere alle discussioni» quando l’affare riguardi la sua persona o gli altri soggetti indicati dalla norma, nonché in determinate ipotesi riguardanti l’investigazione disciplinare.

La stessa disposizione aggiunge che la deliberazione adottata in violazione di queste prescrizioni può essere annullata dal Ministro della giustizia.

A prima vista, quindi, si potrebbe essere indotti a ritenere che la violazione della norma abbia rilievo soltanto all’interno dell’organizzazione notarile e che l’unico rimedio sia costituito dall’intervento ministeriale.

La Cassazione n. 22097/2026 esclude espressamente questa conclusione.

Secondo la Corte, nonostante la formulazione letterale dell’art. 103, il vizio della delibera assunta in conflitto di interessi determina una invalidità dell’atto capace di riflettersi sui successivi passaggi del procedimento.

La ragione è che l’art. 103 non tutela soltanto una regola interna di funzionamento dell’organo, ma costituisce espressione dei principi di terzietà e imparzialità che devono caratterizzare l’attività degli organi amministrativi.

Il rapporto con l’art. 6-bis della legge n. 241/1990

La Cassazione collega espressamente la disciplina notarile all’art. 6-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241.

La disposizione impone al responsabile del procedimento e ai soggetti chiamati ad adottare pareri, valutazioni, atti endoprocedimentali e provvedimenti finali di astenersi in presenza di un conflitto di interessi, segnalando anche le situazioni di conflitto potenziale.

Sul punto la sentenza richiama Cass., Sezioni Unite, n. 1603/2025.

Il principio rilevante è che la disciplina del conflitto di interessi non tutela esclusivamente l’imparzialità effettiva della singola decisione, ma anche l’immagine di imparzialità dell’amministrazione.

Questo passaggio è importante, ma va letto con attenzione.

La sentenza non trasforma l’art. 103 del regolamento notarile in una clausola generale che renda incompatibile qualunque componente del Consiglio abbia avuto rapporti professionali con il notaio incolpato. La stessa Cassazione ricorda infatti che la disposizione ha tendenzialmente carattere eccezionale e deve essere interpretata rigorosamente.

Occorre quindi verificare in concreto se esista un interesse personale sufficientemente collegato alla vicenda sottoposta al Consiglio da poter interferire con l’esercizio imparziale della funzione.

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Anche i Principi di deontologia notarile impongono l’astensione

Il quadro è oggi completato dai Principi di deontologia professionale dei notai.

Nel testo attualmente vigente, l’art. 28, dedicato ai rapporti derivanti dalla partecipazione agli organi di categoria, stabilisce che i notai componenti di tali organi devono agire nell’esercizio del loro ufficio con “indipendenza, imparzialità e riservatezza, astenendosi in caso di conflitto di interessi”.

La regola è quindi coerente nei diversi livelli normativi e deontologici: chi esercita una funzione all’interno di un organo della categoria non può partecipare alla formazione di una decisione quando sia portatore di un interesse personale incompatibile con l’imparzialità richiesta.

La difficoltà, naturalmente, non consiste nell’affermare il principio in astratto, ma nello stabilire quando esista davvero un conflitto rilevante.

Ed è proprio su questo punto che il confronto tra Cass. n. 24962/2016 e Cass. n. 22097/2026 diventa particolarmente utile.

La delibera del Consiglio notarile è un presupposto di legittimità dell’azione disciplinare

A mio avviso è questo il passaggio più importante della sentenza.

La Cassazione afferma che la delibera con cui il Consiglio notarile promuove il procedimento costituisce un “presupposto di legittimità dell’azione disciplinare”.

Da ciò derivano due conseguenze.

La prima è che il vizio della delibera non rimane confinato alla fase interna del Consiglio.

La seconda è che il giudice ordinario, investito dell’impugnazione della decisione disciplinare, può verificare la legittimità dell’atto con il quale il procedimento è stato promosso.

L’effetto della violazione dell’obbligo di astensione può quindi propagarsi agli atti che trovano nella delibera il proprio presupposto.

Non è necessario, secondo la ricostruzione accolta dalla Corte, che la delibera venga preventivamente eliminata attraverso un autonomo procedimento amministrativo affinché il problema possa assumere rilievo davanti al giudice del reclamo.

Dal punto di vista difensivo la conseguenza è significativa.

Il controllo sulla legittimità del procedimento disciplinare non può necessariamente cominciare dalla decisione della CO.RE.DI.; occorre verificare anche come sia stata promossa l’azione.

È una prospettiva che si collega a un tema che ho già affrontato parlando dei termini per il promovimento del procedimento disciplinare notarile: la fase che precede il procedimento davanti alla Commissione non è giuridicamente irrilevante soltanto perché la decisione finale viene adottata da un organo diverso.

Se il conflitto riguarda solo alcuni capi, è invalida l’intera delibera?

Questo era probabilmente il punto più delicato del ricorso.

Il conflitto del Presidente riguardava direttamente soltanto due dei sei addebiti mossi alla notaia.

Perché, allora, non conservare la delibera rispetto agli altri quattro?

La Cassazione rifiuta quella che definisce, sostanzialmente, una atomizzazione delle contestazioni.

Il Consiglio aveva deciso di promuovere un unico procedimento disciplinare nei confronti della stessa professionista. Le diverse contestazioni erano confluite in un’unica iniziativa e contribuivano, nel loro complesso, alla rappresentazione della posizione deontologica dell’incolpata.

Per la Corte non era quindi possibile scomporre successivamente la deliberazione come se fossero state adottate sei decisioni indipendenti.

La tesi contraria viene definita “frutto di un artificioso e postumo frazionamento”.

Il momento in cui il conflitto deve essere valutato è infatti quello nel quale l’organo discute e delibera.

La verifica va quindi compiuta ex ante, non dopo aver visto quali contestazioni abbiano poi condotto alla sanzione, quali siano state abbandonate o quali abbiano dato luogo a un non luogo a provvedere.

Ciò non significa necessariamente che qualsiasi provvedimento contenente più decisioni autonome sia sempre indivisibile.

Il dato decisivo nel caso esaminato dalla Cassazione era la struttura concretamente unitaria dell’iniziativa: un’unica deliberazione con cui veniva richiesta, nei confronti della medesima notaia, l’apertura di un procedimento fondato su una pluralità di contestazioni.

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Non basta verificare se il voto del componente in conflitto fosse decisivo

Altro aspetto di interesse riguarda la cosiddetta prova di resistenza.

Si potrebbe infatti sostenere che, quando una deliberazione sia stata approvata con una maggioranza comunque sufficiente anche sottraendo il voto del componente in conflitto, la violazione dell’obbligo di astensione non abbia prodotto alcuna conseguenza concreta.

La sentenza non accoglie questa lettura.

Il problema non riguarda soltanto il numero dei voti.

Il componente partecipa alla discussione, alla valutazione dei fatti e alla formazione della volontà collegiale. Il conflitto può quindi incidere sulla deliberazione anche quando il suo voto, isolatamente considerato, non sia matematicamente determinante.

È una considerazione particolarmente importante negli organi collegiali: ridurre l’imparzialità a una semplice sottrazione aritmetica del voto significa dimenticare che la deliberazione è normalmente il risultato di una discussione e di una valutazione comune.

Cass. n. 24962/2016: la semplice concorrenza professionale non determina conflitto

La decisione del 2026 non comporta però che ogni rapporto professionale o economico tra un componente del Consiglio e il notaio incolpato determini automaticamente un obbligo di astensione.

La stessa sentenza richiama Cass. civ., Sez. II, 6 dicembre 2016, n. 24962.

In quel caso era stata contestata la partecipazione alla deliberazione di consiglieri che avevano interessi professionali concorrenziali rispetto a quelli del notaio sottoposto al procedimento.

La Cassazione escluse che questo elemento fosse sufficiente.

L’art. 103 venne qualificato come disposizione di natura eccezionale, suscettibile di stretta interpretazione, e la normale concorrenza professionale tra notai non fu considerata, di per sé sola, causa di incompatibilità.

La differenza rispetto alla n. 22097/2026 è evidente.

Nel caso più recente non vi era semplicemente una concorrenza tra professionisti.

Il Presidente del Consiglio era personalmente coinvolto nella vicenda sostanziale sottesa ad alcuni capi di incolpazione: gli atti posti in essere dalla notaia erano destinati, secondo la ricostruzione del procedimento, a rimediare ad asserite carenze di atti precedentemente rogati proprio dal Presidente.

L’esito della valutazione disciplinare poteva quindi riflettersi direttamente sulla correttezza del suo precedente operato professionale e sulla sua possibile esposizione nei confronti dei clienti.

Le due decisioni possono perciò essere lette insieme.

La concorrenza professionale non basta; un interesse personale concreto e direttamente collegato alla vicenda disciplinare può invece rendere necessaria l’astensione.

I precedenti anteriori alla riforma del procedimento disciplinare notarile

Anche la giurisprudenza anteriore alla riforma del 2006 offre alcuni elementi utili, naturalmente tenendo conto del diverso assetto nel quale quelle decisioni furono pronunciate.

Cass. civ., Sez. III, 6 giugno 1997, n. 5083, secondo la massima edita, escluse la violazione dell’art. 103 in una fattispecie nella quale alla deliberazione disciplinare aveva assistito, quale segretario, un soggetto che era denunciante del notaio in un diverso procedimento.

Il dato significativo era quindi la diversità dell’affare rispetto al quale esisteva il coinvolgimento personale.

Trib. Sondrio, 13 maggio 1996, pubblicato in Notariato, 1997, 2, 118, sempre secondo la massima edita, affermava invece che il vizio derivante dalla mancata astensione di un consigliere intervenuto come testimone o informatore potesse essere fatto valere mediante il ricorso al Ministro previsto dall’art. 103.

Quest’ultima impostazione appartiene però al sistema anteriore al d.lgs. 1° agosto 2006, n. 249.

Con la riforma il procedimento disciplinare notarile è stato profondamente modificato: la funzione di iniziativa e vigilanza attribuita anche ai Consigli notarili è distinta dalla funzione decisoria della CO.RE.DI.

La n. 22097/2026 chiarisce ora espressamente che il sindacato sulla delibera di promovimento non rimane riservato all’eventuale annullamento ministeriale, perché l’autorità giudiziaria ordinaria può verificarne la conformità alle regole sull’astensione quando esamina la legittimità della decisione disciplinare.

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Cosa cambia concretamente nella difesa del notaio

Dal punto di vista pratico, la sentenza impone a mio avviso di prestare maggiore attenzione alla fase precedente all’instaurazione del procedimento davanti alla CO.RE.DI.

Quando si esamina un procedimento disciplinare, può diventare necessario ricostruire non solo il contenuto degli addebiti, ma anche le modalità con cui il Consiglio notarile è giunto alla decisione di promuovere l’azione.

In particolare, può essere opportuno verificare:

• chi abbia partecipato alla discussione e alla deliberazione;
• se vi siano state astensioni e per quali ragioni;
• se uno dei componenti avesse un interesse personale specificamente collegato ai fatti contestati;
• quale fosse il rapporto tra tale interesse e i diversi capi di incolpazione;
• se l’iniziativa disciplinare sia stata costruita come unitaria oppure attraverso deliberazioni realmente autonome;
• quali atti, rapporti professionali o possibili conseguenze patrimoniali possano dimostrare l’esistenza del conflitto.

Non si tratta, naturalmente, di cercare artificiosamente incompatibilità all’interno di qualsiasi Consiglio.

Cass. n. 24962/2016 costituisce un limite chiaro proprio contro una simile interpretazione.

Ma quando esistano elementi concreti di coinvolgimento personale del componente nella vicenda oggetto degli addebiti, la questione non può essere liquidata come irrilevante soltanto perché la decisione finale compete alla CO.RE.DI.

La fase di impulso conserva infatti una propria rilevanza giuridica.

Questa impostazione si inserisce in un quadro più generale nel quale la Cassazione sta attribuendo sempre maggiore importanza alle garanzie del procedimento disciplinare notarile. Ho già esaminato, ad esempio, il problema della durata eccessiva del procedimento disciplinare notarile e quello dei limiti dei poteri di controllo dei Consigli notarili.

La verifica delle regole che disciplinano la fase di promovimento diventa quindi parte integrante della difesa.

La delibera del Consiglio notarile non è una formalità

Mi pare che questo sia, in definitiva, il punto di maggiore interesse della sentenza.

La separazione tra Consiglio notarile e CO.RE.DI. potrebbe indurre a pensare che eventuali irregolarità della fase precedente siano destinate a perdere rilevanza quando il procedimento giunge davanti all’organo disciplinare.

Cass. n. 22097/2026 dimostra il contrario.

Proprio perché al Consiglio compete l’iniziativa che mette in moto il procedimento, la relativa deliberazione deve essere adottata nel rispetto delle regole che ne garantiscono l’imparzialità.

La CO.RE.DI. è certamente un organo distinto dal Consiglio che promuove l’azione. Ma l’autonomia dell’organo giudicante non sana necessariamente il vizio dell’atto che costituisce il presupposto della procedura.

È lo stesso fenomeno che impone di guardare con attenzione agli altri possibili vizi della fase iniziale del procedimento: termini, poteri di vigilanza, corretta individuazione dell’addebito e rispetto delle garanzie attribuite all’incolpato.

Conclusioni

Cass. n. 22097/2026 attribuisce alla fase di promovimento del procedimento disciplinare notarile un rilievo che non può essere sottovalutato.

Il conflitto di interessi di un componente del Consiglio non costituisce necessariamente una semplice irregolarità interna all’organo. Quando incide sulla deliberazione che dà impulso al procedimento, il vizio può investire il presupposto stesso dell’azione disciplinare e riflettersi sugli atti successivi.

La decisione non introduce, però, una incompatibilità generalizzata tra notai che operano nello stesso ambito professionale.

Il confronto con Cass. n. 24962/2016 indica chiaramente il limite: la normale concorrenza non basta. È necessario individuare un interesse personale concreto, collegato alla vicenda sottoposta al Consiglio e idoneo a mettere in discussione l’imparzialità della partecipazione alla deliberazione.

Per questa ragione la verifica deve essere svolta sul caso concreto.

Quando viene contestata la legittimità di un procedimento disciplinare, occorre quindi esaminare non soltanto gli addebiti e la decisione della CO.RE.DI., ma anche la fase che ha dato impulso alla procedura: composizione del Consiglio, partecipazione alla discussione, eventuali interessi personali dei componenti e struttura della delibera di promovimento.

Lo Studio Ticozzi Sicchiero & Partners assiste notai e Consigli notarili nella valutazione e nella difesa dei procedimenti disciplinari.

Per ulteriori approfondimenti è possibile consultare anche lo studio sulle decisioni della Cassazione nei procedimenti disciplinari notarili dal 2015 al 2025 e la sezione dedicata al diritto notarile.

Riferimenti essenziali

Cass. civ., Sez. II, 27 giugno 2026, n. 22097.

Cass. civ., Sez. II, 6 dicembre 2016, n. 24962.

Cass. civ., Sez. III, 6 giugno 1997, n. 5083, secondo la massima edita.

Trib. Sondrio, 13 maggio 1996, in Notariato, 1997, 2, 118, secondo la massima edita.

Cass., Sez. Un., n. 1603/2025, richiamata da Cass. n. 22097/2026.

Art. 103 r.d. 10 settembre 1914, n. 1326.

Art. 6-bis legge 7 agosto 1990, n. 241.

Art. 28 dei Principi di deontologia professionale dei notai.

Artt. 93-bis e 153 ss. legge 16 febbraio 1913, n. 89.